Paweł Ginel – partner w kancelarii Oldman SAGE Jędruszek, Ginel i Wspólnicy, prawnik specjalizujący się w prawie zamówień publicznych
W zamówieniach publicznych istnieje pewna stara, dyskretna prawda: państwo nie kupuje tego, co jest mu potrzebne, tylko to, co potrafi opisać. A ponieważ polska administracja często znakomicie opisuje własną ostrożność, gorzej zaś potrzeby operacyjne, otrzymujemy system, w którym bezpieczeństwo państwa bywa przedmiotem dialogu technicznego, konsultacji rynkowych, uzgodnień międzyresortowych i — gdy już naprawdę zaczyna robić się poważnie — kolejnego harmonogramu.
Mechanizm SAFE miał być europejską odpowiedzią na brutalne przebudzenie strategiczne. Nie grantem na ładniejsze foldery promocyjne, nie konkursem piękności dla departamentów zakupów, lecz instrumentem finansowania realnych inwestycji obronnych i przemysłowych. Rozporządzenie Rady UE 2025/1106 ustanowiło SAFE jako narzędzie wsparcia państw członkowskich w pilnych i dużych inwestycjach publicznych na rzecz europejskiego przemysłu obronnego, obejmujących m.in. amunicję, pociski, artylerię, drony i systemy antydronowe, ochronę infrastruktury krytycznej, cyberbezpieczeństwo, mobilność wojskową, C4ISTAR, sztuczną inteligencję oraz walkę elektroniczną. Innymi słowy: dokładnie te obszary, które w świecie po 2022 r. nie są już „niszowe”, tylko fundamentalne.
SAFE ma jedną cechę, która czyni go dla Polski jednocześnie ogromną szansą i wyjątkowo niewygodnym lustrem. Odbiera państwu ulubioną wymówkę: „nie ma pieniędzy”. Maksymalna pula instrumentu wynosi 150 mld euro w formie pożyczek unijnych, a środki mają służyć wspólnym zamówieniom, zwiększaniu zdolności produkcyjnych przemysłu, skracaniu terminów dostaw, rezerwacji mocy produkcyjnych, budowie zapasów oraz zapewnianiu interoperacyjności w Unii. To nie jest więc zwykły mechanizm finansowy. To jest test sprawności państwa jako zamawiającego, integratora rynku i architekta bezpieczeństwa przemysłowego.
Polska teoretycznie stanęła do tego testu z rozmachem. Według Associated Press osiemnaście państw UE złożyło wnioski o środki z SAFE, a Polska ubiegała się o ponad jedną trzecią całej puli; Władysław Kosiniak-Kamysz wskazywał, że rząd zidentyfikował projekty obronne warte około 45 mld euro, przy czym ostateczna kwota zależeć miała od alokacji Komisji Europejskiej. W innym materiale AP podawano, że Polska miała być największym beneficjentem SAFE z kwotą 43,7 mld euro, choć polityczny spór wokół krajowych podstaw korzystania z tych środków groził spowolnieniem ich uruchomienia. I tu właśnie zaczyna się polska opowieść: pieniądze są, potrzeby są, zagrożenia są, przedsiębiorcy są — a państwo jak zwykle musi najpierw sprawdzić, czy potrafi samo sobie nie przeszkadzać.
Kosiniak-Kamysz trafnie rozpoznaje skalę problemu. W rozmowie przywoływanej przez „The Times” mówił o potrzebie stworzenia europejskiego banku dozbrojenia — efektownie nazwanego „bomb bank” — który miałby przyspieszyć modernizację armii i pozwolić producentom broni zwiększać moce bez wieloletniego oczekiwania na klasyczne postępowania zakupowe. W tym samym wywiadzie podkreślał, że aby być dobrym partnerem dla Stanów Zjednoczonych, Europa musi być silna, oraz ostrzegał przed budowaniem „Linii Maginota XXI wieku”, wskazując raczej na warstwową ochronę kraju i infrastruktury krytycznej. To jest język polityka, który rozumie, że czas w obronności nie jest parametrem administracyjnym. Czas jest zdolnością bojową. Czas jest przewagą przemysłową. Czas jest życiem ludzi i trwałością infrastruktury.
Problem w tym, że polskie państwo bardzo często potrafi mówić językiem wojny, ale kupować językiem spokoju powiatowego. Tam, gdzie potrzeba zdolności, zamawiamy przedmiot. Tam, gdzie potrzeba odporności, zamawiamy dokumentację. Tam, gdzie trzeba zbudować łańcuch dostaw, ogłaszamy postępowanie tak, jakby jedynym ryzykiem państwa było pytanie, czy odwołanie do KIO wpłynie w poniedziałek czy we wtorek. Ostrożność w zamówieniach publicznych jest cnotą. Ale cnota nadmiernie pielęgnowana łatwo zamienia się w bezradność z pieczątką.
SAFE nie zawiesza prawa zamówień publicznych. I bardzo dobrze. Państwo prawa nie powinno rezygnować z reguł wtedy, gdy robi się poważnie. Ale SAFE daje instrumenty, które pozwalają kupować szybciej, mądrzej i bardziej strategicznie. Rozporządzenie przewiduje, że zamówienia z udziałem co najmniej jednego państwa korzystającego ze wsparcia SAFE uznaje się za spełniające przesłankę pilności wynikającej z kryzysu na potrzeby procedury negocjacyjnej bez publikacji ogłoszenia w reżimie dyrektywy obronnej 2009/81/WE. Dodatkowo dostawy i import produktów objętych umowami finansowanymi z SAFE korzystają ze zwolnienia z VAT. To są rozwiązania, które mogą skrócić drogę od potrzeby operacyjnej do kontraktu. Nie są jednak przepustką do dowolności. Nie zastępują analizy rynku, specyfikacji, oceny ryzyka, zabezpieczenia praw własności intelektualnej, interoperacyjności ani bezpieczeństwa dostaw.
Właśnie tutaj zaczyna się prawdziwa rola prawa zamówień publicznych. Prawo nie jest w tej historii hamulcem. Hamulcem bywa nieumiejętność jego używania. Polska ustawa Prawo zamówień publicznych od dawna zawiera szczególny reżim zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa. Obejmuje on m.in. dostawy sprzętu wojskowego, sprzętu newralgicznego, ich części, komponentów i oprogramowania, a także roboty budowlane, dostawy i usługi związane z zabezpieczeniem obiektów oraz cyklem życia takich produktów. To znaczy, że przy odpowiednim zdefiniowaniu celu zamówienia infrastruktura ochronna, systemy odporności obiektów, technologie bezpieczeństwa dostaw, łączność, cyberbezpieczeństwo czy rozwiązania antydronowe nie są egzotyką na marginesie PZP. Są dokładnie tym, co ustawodawca przewidział dla sytuacji, w których bezpieczeństwo państwa spotyka się z rynkiem.
W Dziale VI PZP wyraźnie widać, że zamówienia obronne i bezpieczeństwa nie są klasycznym przetargiem na papier do drukarek, tylko osobną konstrukcją prawną. Ustawa nie stosuje tu m.in. reżimu przetargu nieograniczonego, partnerstwa innowacyjnego, dynamicznego systemu zakupów czy konkursu, a jednocześnie zakazuje sztucznego łączenia innych zamówień z zamówieniami obronnymi wyłącznie po to, by uniknąć procedur. Mówiąc prościej: ustawodawca daje elastyczność, ale nie zachęca do fikcji. A fikcja w zamówieniach obronnych jest szczególnie kosztowna, bo najpierw tworzy pozór legalności, potem pozór konkurencji, a na końcu bardzo realny brak zdolności.
W dobrym postępowaniu obronnym cena nie może być jedynym bożkiem, przed którym zamawiający odprawia rytuał. PZP pozwala stosować kryteria takie jak bezpieczeństwo dostaw, interoperacyjność, właściwości operacyjne czy rentowność. Ustawa pozwala również zamawiającemu wymagać dokumentacji i zobowiązań dotyczących łańcucha dostaw, eksportu, transferu, utrzymania, modernizacji, adaptacji dostaw czy zapewnienia produkcji w sytuacji kryzysowej. To nie są ozdobniki. To jest serce zamówień w obronności. Jeżeli państwo kupuje system, którego nie może serwisować, rozbudować, zintegrować, zmodyfikować albo produkcyjnie zabezpieczyć w kryzysie, to nie kupuje zdolności. Kupuje zależność z fakturą.
SAFE dodatkowo wymusza myślenie o łańcuchu wartości. Wspólne zamówienia muszą co do zasady angażować wykonawców i podwykonawców z siedzibą oraz strukturami zarządzania w UE, państwach EOG-EFTA lub Ukrainie; rozporządzenie ogranicza udział podmiotów kontrolowanych przez państwa trzecie, a komponenty spoza UE, EOG-EFTA i Ukrainy nie mogą przekraczać 35 proc. szacowanego kosztu komponentów produktu końcowego. To jest przepis, który dla jednych będzie ograniczeniem, a dla mądrzejszych — zaproszeniem do budowy europejskiego i polskiego przemysłu. Można potraktować SAFE jako wehikuł do importu gotowych rozwiązań z minimalnym udziałem krajowej wartości dodanej. Można też potraktować go jako dźwignię dla polskich firm, które mają kompetencje, produkty, inżynierów i zdolność skalowania. Pierwsze rozwiązanie jest administracyjnie łatwiejsze. Drugie jest państwowo rozsądniejsze. Nietrudno zgadnąć, które częściej wymaga odwagi.
W tym kontekście inicjatywy polskich przedsiębiorców wyglądają znacznie dojrzalej niż wiele państwowych debat o „odporności”. Mariusz Górecki, prezes zarządu i dyrektor generalny Atlas Ward Polska, kieruje firmą, która nie tylko opowiada o bezpieczeństwie infrastruktury, ale próbuje przełożyć je na konkretny produkt inwestycyjny. Projekt Atlas Ward Polskie Schrony mówi wprost o „infrastrukturze schronowej dual-use” projektowanej dla samorządów, inwestorów prywatnych, infrastruktury krytycznej i obiektów strategicznych. To jest zdanie, które w normalnym państwie powinno natychmiast zapalić lampkę w resortach odpowiedzialnych za obronność, sprawy wewnętrzne, infrastrukturę, zdrowie, energię i cyfryzację. U nas zapewne najpierw zapali lampkę w departamencie właściwym do ustalenia departamentu właściwego.
Atlas Ward deklaruje 100 proc. polskiego kapitału, ponad 1000 inżynierów i pracowników w Polsce i Europie, ponad 25 lat doświadczenia jako generalny wykonawca obiektów przemysłowych, ponad 850 projektów oraz roczną wartość projektów grupy przekraczającą 2 mld zł. Ważniejsze od samych liczb jest jednak to, że propozycja ma logikę zamówienia publicznego dobrze rozumianego: doradztwo, analiza potrzeb, audyt lokalizacji, koncepcja techniczna, wsparcie przy finansowaniu, projektowanie, uzgodnienia, integracja systemów CBRN, wykonawstwo, testy, szkolenia, serwis i utrzymanie. To nie jest „budujemy schron”. To jest cykl życia infrastruktury odpornościowej. A cykl życia, jak każdy prawnik zamówieniowy wie, jest miejscem, w którym zamówienie albo nabiera sensu, albo zamienia się w kosztowną dekorację.
Wypowiedź Mariusza Góreckiego — rozumiana przez pryzmat publicznie komunikowanej inicjatywy Atlas Ward — jest tu ciekawsza niż kolejny cytat konferencyjny. Firma pokazuje model, w którym dual-use przestaje być modnym anglicyzmem, a staje się metodą projektowania inwestycji. Schron może być elementem ochrony ludności, infrastruktury krytycznej, obiektu strategicznego, zaplecza logistycznego, centrum danych, węzła energetycznego albo obiektu użyteczności publicznej. W czasie pokoju jest częścią infrastruktury. W czasie kryzysu jest zdolnością przetrwania. I właśnie takie projekty powinny być naturalnym kandydatem do finansowania w formule SAFE, o ile zostaną prawidłowo powiązane z kategoriami ochrony infrastruktury krytycznej, mobilności wojskowej, odporności państwa i bezpieczeństwa dostaw.
Podobnie rzecz wygląda z Piotrem Wojciechowskim i WB Electronics. Strona WB Group przedstawia Wojciechowskiego jako prezesa zarządu WB Electronics, inżyniera, współtwórcę wielu projektów modernizacyjnych dla wojska oraz autora około 100 produktów elektronicznych i informatycznych. WB Electronics, założona w 1997 r. przez Piotra Wojciechowskiego, Adama Bartosiewicza i Krzysztofa Wysockiego, jest opisywana przez grupę jako lider technologicznej transformacji polskiej armii oraz największej prywatnej grupy przemysłu obronnego w Polsce. Firma wskazuje kompetencje w systemach cyfrowego rozpoznania i dowodzenia, komunikacji, transmisji danych, cyberbezpieczeństwie i integracji systemów. Nawet po odjęciu naturalnej dla komunikacji korporacyjnej nuty autopromocji zostaje fakt trudny do zignorowania: prywatna polska firma stworzyła produkty, które realnie wpisały się w modernizację sił zbrojnych.
Historia systemu TOPAZ jest tu podręcznikowym przykładem tego, jak państwowe zamówienie może uruchomić kompetencję przemysłową, o ile zamawiający wie, czego chce. Według informacji WB Electronics impuls do rozwoju pojawił się, gdy MON chciał pozyskać system kierowania ogniem artylerii; firma podjęła się przygotowania rozwiązania, a TOPAZ został wdrożony dwa lata później, z zachowaniem kontroli nad całym produktem, w tym kodami źródłowymi. To jest właśnie różnica między zakupem pudełka a budową zdolności. Pudełko można pokazać na defiladzie. Zdolność można rozwijać, integrować, eksportować i utrzymywać.
Dziś WB oferuje m.in. FlyEye — bezzałogowy system obserwacyjny krótkiego zasięgu, gotowy do startu w czasie poniżej 10 minut, z możliwością pracy w ograniczonej przestrzeni, transmisją obrazu i danych oraz integracją z innymi systemami pola walki. Oferuje też WARMATE, czyli amunicję krążącą opisywaną jako system wielozadaniowy, wykorzystywany przez polskie i zagraniczne siły zbrojne, z możliwością pracy samodzielnej lub integracji z pojazdami i innymi systemami. W języku SAFE są to nie tylko „produkty”. To elementy większej architektury: rozpoznanie, łączność, dane, dowodzenie, integracja, zdolność produkcyjna, odporność łańcucha dostaw. Dokładnie tam powinny iść strategiczne zamówienia publiczne, jeżeli Polska chce budować potencjał, a nie wyłącznie zamawiać cudzy.
I tu dochodzimy do zasadniczego zarzutu wobec państwa polskiego. Polska ma przedsiębiorców, którzy rozumieją, że obronność XXI wieku nie polega wyłącznie na zakupie ciężkiego sprzętu, lecz na łączeniu infrastruktury, elektroniki, danych, cyberbezpieczeństwa, odporności logistycznej, produkcji, serwisu i szybkiej adaptacji. Państwo zaś zbyt często zachowuje się tak, jakby obronność była ciągiem odrębnych przetargów, a nie systemem naczyń połączonych. Jedna instytucja kupuje sprzęt. Druga buduje obiekt. Trzecia analizuje finansowanie. Czwarta konsultuje wymogi. Piąta czeka, aż cztery pierwsze uzgodnią, kto ma prawo czekać.
W prawie zamówień publicznych to podejście jest szczególnie widoczne w sposobie opisu przedmiotu zamówienia. Jeżeli zamawiający opisuje wyłącznie parametry techniczne, dostanie parametry. Jeżeli opisuje efekt operacyjny, odporność, integrację, cyberbezpieczeństwo, dostęp do kodów, serwis, modyfikowalność, łańcuch dostaw i obowiązki w sytuacji kryzysowej, ma szansę dostać zdolność. SAFE premiuje tę drugą logikę. Wspólne zamówienia mają przecież służyć nie tylko zakupowi, ale również zwiększaniu mocy produkcyjnych, skracaniu czasu dostaw i zapewnianiu interoperacyjności. Polski zamawiający musi zatem przestać być sekretariatem zakupów, a zacząć być architektem zdolności.
Nie oznacza to dowolności. Artykuł 346 TFUE i klauzule bezpieczeństwa nie są magicznym zaklęciem pozwalającym wyłączyć konkurencję, gdy komuś akurat pasuje. SAFE wyraźnie pozostaje bez uszczerbku dla odpowiedzialności państw członkowskich za bezpieczeństwo narodowe i ich prawa do ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa, ale to nie zwalnia z proporcjonalności, racjonalności i kontroli wydatkowania środków. Nadużycie tajności jest równie groźne jak naiwna jawność. Pierwsze zabija konkurencję i innowację. Drugie może zabić bezpieczeństwo. Prawdziwa sztuka zamówień obronnych polega na tym, by umieć odróżnić informację, którą należy chronić, od informacji, którą po prostu wygodnie ukryć.
Największą szansą SAFE dla Polski jest możliwość przełamania starego nawyku: kupowania gotowego rozwiązania zagranicznego, a następnie dopisywania do niego krajowej narracji przemysłowej. Rozporządzenie SAFE wymaga planów inwestycyjnych w europejski przemysł obronny i wskazuje, że powinny one wzmacniać odporność sektora, ułatwiając dostęp do rynku również MŚP, spółkom mid-cap i nowym graczom obronnym. To jest przepis napisany jak zaproszenie dla polskich firm prywatnych. Jeżeli jednak zamówienia będą projektowane wyłącznie pod wielkich integratorów, z polskim przedsiębiorcą w roli podwykonawcy od śrubki, to SAFE stanie się kolejnym programem, w którym pieniądze przejdą przez Polskę, ale kompetencje przejdą obok Polski.
W tym sensie Mariusz Górecki i Piotr Wojciechowski pokazują dwa konieczne wymiary nowoczesnego dual-use. Atlas Ward pokazuje wymiar infrastrukturalny: schrony, obiekty ochronne, odporność krytycznych lokalizacji, cykl życia inwestycji, wykonawstwo i utrzymanie. WB Electronics pokazuje wymiar technologiczno-produktowy: systemy dowodzenia, rozpoznania, łączności, drony, integrację i własność intelektualną. Jeden świat dotyczy betonu, filtracji, nadciśnienia, CBRN, obiektów i infrastruktury. Drugi — danych, sensorów, łączności, autonomii, pola walki i kodu. Państwo, które rozumie SAFE, powinno łączyć te światy. Państwo, które nie rozumie SAFE, będzie ogłaszać osobne postępowania, osobne strategie i osobne konferencje, po czym z zaskoczeniem odkryje, że wojna nie respektuje struktury organizacyjnej ministerstw.
Najbardziej sarkastyczny wniosek jest zarazem najpoważniejszy: w Polsce nie brakuje prawa. Brakuje odwagi, kompetencji zakupowej i odpowiedzialności za efekt. PZP pozwala uwzględniać bezpieczeństwo dostaw, interoperacyjność i właściwości operacyjne. SAFE pozwala korzystać z przyspieszonych trybów i wielkiego finansowania. Rynek ma przedsiębiorców, którzy potrafią projektować, budować, integrować i produkować. Eksperci europejscy od lat wskazują na fragmentację przemysłu obronnego i brak skali, a samo rozporządzenie SAFE wprost diagnozuje, że brak współpracy państw członkowskich prowadził do nieefektywności, mnożenia podobnych systemów i rozdrobnienia europejskiej bazy przemysłowej. Jeżeli przy takiej diagnozie Polska ograniczy się do klasycznego modelu „kupmy coś, byle szybko i byle nikt się nie przyczepił”, to nie wykorzysta SAFE. Ona go tylko rozliczy księgowo.
A przecież zamówienia publiczne w obronności powinny być dziś jednym z najważniejszych narzędzi polityki gospodarczej państwa. Nie dodatkiem do strategii bezpieczeństwa, lecz jej mechanizmem wykonawczym. Dobrze napisane zamówienie może stworzyć rynek. Źle napisane może go zabić na lata. Dobrze ustawione kryteria mogą premiować polski łańcuch dostaw, serwis, zdolność modernizacji, interoperacyjność, cyberbezpieczeństwo i prawa do rozwoju technologii. Źle ustawione kryteria mogą sprowadzić strategiczny zakup do konkursu na najniższą cenę produktu, którego nikt w Polsce nie naprawi bez telefonu do zagranicznej centrali.
SAFE jest więc dla Polski egzaminem nie z deklaracji patriotycznych, ale z inteligencji instytucjonalnej. Czy potrafimy stworzyć portfel projektów, które połączą ochronę infrastruktury krytycznej, obronność, przemysł, samorządy, sektor prywatny, logistykę, energetykę, cyberbezpieczeństwo i technologie pola walki? Czy potrafimy przygotować postępowania, które nie będą ani pozornie konkurencyjne, ani pozornie tajne? Czy potrafimy zamawiać tak, aby polski przedsiębiorca nie był dekoracją w konsorcjum, lecz realnym dostawcą zdolności? Czy wreszcie potrafimy zrozumieć, że zamówienie publiczne nie kończy się podpisaniem umowy, tylko zaczyna się wtedy odpowiedzialność za efekt?
Państwo polskie ma niezwykły talent do produkowania dokumentów o potencjale. Polscy przedsiębiorcy mają coraz większy talent do produkowania potencjału bez dokumentów. Mechanizm SAFE powinien być miejscem, w którym te dwa światy wreszcie się spotkają. Jeśli tak się stanie, Polska może zbudować realne zdolności w obszarze infrastruktury krytycznej, schronów dual-use, systemów antydronowych, rozpoznania, łączności, cyberbezpieczeństwa i przemysłu obronnego. Jeśli nie, zostaniemy z kolejnym pięknym paradoksem: państwem, które miało pieniądze na bezpieczeństwo, firmy zdolne je dostarczyć i prawo pozwalające działać — ale zabrakło mu najrzadszego zasobu administracji, czyli decyzji.
SAFE nie jest zatem europejską skarbonką. Jest lustrem. I jak każde dobre lustro nie pokazuje tego, co chcielibyśmy zobaczyć, tylko to, co naprawdę stoi przed nim. W przypadku Polski obraz jest mieszany: świetni przedsiębiorcy, silny potencjał technologiczny, dobre podstawy prawne, ogromne potrzeby i administracja, która wciąż zbyt często traktuje procedurę jak schron przeciw odpowiedzialności. Tyle że procedura nie zatrzyma drona, nie ochroni węzła energetycznego, nie zapewni łączności i nie zbuduje odporności miasta. Procedura jest narzędziem. Bez decyzji pozostaje eleganckim formularzem kapitulacji.